Η Νομική Ισχύς των Ψηφισμάτων και των Προεδρικών Δηλώσεων του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ

Με αφορμή την πρόσφατη Προεδρική Δήλωση του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ («ΣΑ») (S/PRST/2021/13) που καταδικάζει το άνοιγμα μέρους των Βαρωσίων, εγείρεται εύλογα το ερώτημα για το ποια είναι η νομική ισχύς των Προεδρικών Δηλώσεων του Συμβουλίου Ασφαλείας, ιδιαίτερα σε αντιπαραβολή με τη νομική ισχύ των Ψηφισμάτων του ιδίου οργάνου.¹

Καταρχάς, σύμφωνα με το κεφάλαιο V του Χάρτη του ΟΗΕ («Χάρτης») το ΣΑ αποτελεί όργανο του ΟΗΕ με δεκαπενταμελή σύνθεση (πέντε μόνιμα μέλη και δέκα εκλεγμένα, άρθρο 23 του Χάρτη) και έχει την «κύρια ευθύνη για τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας» (άρθρο 24 του Χάρτη). Στα κεφάλαια VI (Ειρηνική Διευθέτηση Διαφορών), VII (Ενέργειες σε περίπτωση απειλής εναντίον της Ειρήνης, Διαταράξεως της Ειρήνης και Επιθετικών Πράξεων), και VIII (Τοπικές Συμφωνίες) περιγράφονται οι κύριες εξουσίες του. Σε αντίθεση με τα υπόλοιπα όργανα του ΟΗΕ, οι αποφάσεις (decisions) του ΣΑ είναι νομικά δεσμευτικές για όλα τα μέλη του Οργανισμού (άρθρο 25 του Χάρτη). Βέβαια, δεν είναι όλες οι πράξεις του ΣΑ «αποφάσεις» υπό την έννοια του άρθρου 25 του Χάρτη, καθώς το ΣΑ, όπως και τα υπόλοιπα όργανα του ΟΗΕ, εκδίδει και μη νομικά δεσμευτικές πράξεις, γνωστές ως συστάσεις (recommendations).

Είναι συχνή η παρανόηση να θεωρούνται συλλήβδην τα Ψηφίσματά του ως δεσμευτικά, ή έστω όσα κάνουν ρητή αναφορά στο κεφάλαιο VII του Χάρτη, και αντίστοιχα οι Προεδρικές Δηλώσεις να θεωρούνται, εκ προοιμίου, μη νομικά δεσμευτικές. Δυστυχώς όμως, όπως συνήθως συμβαίνει στο διεθνές δίκαιο, η απάντηση για τη νομική ισχύ των πράξεων του ΣΑ δεν είναι τόσο ξεκάθαρη. Αρχικά, πουθενά στο Χάρτη δε γίνεται αναφορά σε Ψηφίσματα ή Προεδρικές Δηλώσεις. Για τους σκοπούς της παρούσας συζήτησης, ο μόνος ουσιαστικός διαχωρισμός που μπορεί να προκύψει όσον αφορά τη νομική ισχύ των πράξεων του ΣΑ είναι ο προαναφερθείς -που απορρέει από τη συμβατική δέσμευση που ανέλαβαν τα Κράτη Μέλη με το άρθρο 25 του Χάρτη- μεταξύ αποφάσεων και συστάσεων. Στην ουσία, η διάκριση μεταξύ Ψηφίσματος ή Προεδρικής Δήλωσης άπτεται μόνο της διαφορετικής επιλογής του τύπου με τον οποίο το ΣΑ θέλει να περιβάλει την εκάστοτε πράξη του.² Θεωρητικά, μια απόφαση του ΣΑ, δηλαδή μια νομικά δεσμευτική πράξη, μπορεί να υιοθετείται υπό την μορφή της Προεδρικής Δήλωσης και αντίστοιχα μια σύσταση, μη νομικά δεσμευτική, να εμπεριέχεται σε ένα Ψήφισμα.

Βέβαια, η επιλογή του τύπου που θα περιβάλει μια πράξη του ΣΑ συνοδεύεται και με την τήρηση της ανάλογης διαδικασίας. Όπως φαίνεται και στο Γράφημα 1, τα Ψηφίσματα εγκρίνονται, συνήθως, μέσω ψηφοφορίας σε επίσημη συνεδρία του οργάνου, ενώ οι Προεδρικές Δηλώσεις είναι προϊόν συναίνεσης (εξού και χαρακτηρίζονται ως “consensus documents”) που, συνήθως, υιοθετούνται μέσω της σιωπηρής διαδικασίας (silent/no objection procedure) και εκδίδονται από τον Πρόεδρο του ΣΑ σε επίσημη συνεδρία του οργάνου. Αυστηρά ομιλούντες, θα μπορούσε εδώ να εγερθεί το ζήτημα του άρθρου 27(3) του Χάρτη που προβλέπει πως οι νομικά δεσμευτικές αποφάσεις του ΣΑ πρέπει να λαμβάνονται με τουλάχιστον 9 θετικές ψήφους, άρα να είναι απαραίτητη προϋπόθεση η διενέργεια ψηφοφορίας, αποκλείοντας το ενδεχόμενο να λαμβάνεται μια απόφαση υπό την έννοια του άρθρου 25 του Χάρτη μέσω της σιωπηρής διαδικασίας. Εντούτοις, ο χαλαρός τρόπος ερμηνείας του άρθρου 27 από τα μέλη του ΣΑ έχει επιτρέψει στο παρελθόν την υιοθέτηση Ψηφισμάτων χωρίς τη διαδικασία ψηφοφορίας,³ ενώ η γνωστή πρακτική κατά την οποία τα μόνιμα μέλη του μπορούν να απέχουν από ένα Ψήφισμα χωρίς αυτό να θεωρείται άσκηση του δικαιώματος τους σε βέτο έχει αναγνωριστεί εκ των υστέρων και από το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης.⁴

Πάντως, η υφιστάμενη πρακτική έκδοσης Προεδρικών Δηλώσεων μάλλον συνηγορεί υπέρ της πιο χαλαρής ερμηνείας του άρθρου 27(3) του Χάρτη καθώς, αν και σποραδικές, έχουν υπάρξει περιπτώσεις που μια νομικά δεσμευτική απόφαση του ΣΑ εκδίδεται υπό την μορφή Προεδρικής Δήλωσης.⁵ Μάλιστα, το 2009 μετά από την έκδοση Προεδρικής Δήλωσης για το πυραυλικό πρόγραμμα της Βόρειας Κορέας, ο πρέσβης των ΗΠΑ στον ΟΗΕ δήλωσε πως θεωρεί τις Προεδρικές Δηλώσεις δεσμευτικές, δήλωση η οποία έτυχε της επιδοκιμασίας και του πρέσβη του Ηνωμένου Βασιλείου.⁶ Σε κάθε περίπτωση, τα πιο πάνω δεν αναιρούν το γεγονός πως είναι ακόμα πολύ ισχυρή η αντίληψη που θέλει τα Ψηφίσματα να έχουν περισσότερο κύρος σε σχέση με τις Προεδρικές Δηλώσεις.⁷ Αυτή η πεποίθηση της διεθνούς κοινότητας ερείδεται και στο ότι το ΣΑ εξακολουθεί να εκδίδει τη συντριπτική πλειοψηφία των καίρων αποφάσεών του υπό την μορφή Ψηφισμάτων. Άλλωστε, ιστορικά, οι Προεδρικές Δηλώσεις ήταν πιο σπάνιες και μόλις τη δεκαετία του 1990 ξεκίνησαν να προσεγγίζουν σε αριθμό αυτόν των Ψηφισμάτων (βλέπε σχετικά το Γράφημα 2).

Αφού όμως ο τύπος με τον οποίο το ΣΑ περιβάλλει την πράξη του δεν είναι καθοριστικός του αν η πράξη είναι νομικά δεσμευτική, πώς τελικά μπορούμε να διακρίνουμε αν μια πράξη του ΣΑ αποτελεί απόφαση υπό την έννοια του άρθρου 25 του Χάρτη και άρα δεσμεύει τα κράτη μέλη; Όταν το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης βρέθηκε αντιμέτωπο με το ίδιο ερώτημα στη γνωμοδότησή του για τις «Νομικές συνέπειες για τα Κράτη από τη συνεχιζόμενη παρουσία της Νότιας Αφρικής στη Ναμίμπια» (1971) έθεσε ορισμένα καθοδηγητικά κριτήρια που μπορούν να βοηθήσουν στο να εξεβρεθεί η βούληση του ΣΑ ως προς την νομική φύση της εκάστοτε πράξης του. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο τόνισε πως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η γλώσσα και ο τρόπος διατύπωσης, οι συζητήσεις που προηγήθηκαν, οι πρόνοιες του Χάρτη που μνημονεύονται στην πράξη του ΣΑ και εν γένει κάθε εξέλιξη που κρίνεται σχετική μέσα στο εκάστοτε συγκείμενο, πάντα αξιολογώντας το ζήτημα συνολικά και κρίνοντας ανά περίπτωση.⁸

Όσον αφορά τη σημασία του λεκτικού μιας πράξης του ΣΑ, συνηθώς λέξεις και φράσεις όπως “recommends”, “calls upon”, “requests”, και “urges” δεν αποτελούν αρκετά ισχυρή γλώσσα για να συναχθεί η βούληση του ΣΑ να δεσμεύσει τα κράτη-μέλη, ενώ αντίθετα η χρήση της λέξης “demands” είναι κλασσική ένδειξη του δεσμευτικού χαρακτήρα της εν λόγω πράξης.⁹ Παράλληλα, ως μέρος των προηγούμενων συζητήσεων που θα ληφθούν υπόψιν, πρέπει να θεωρούνται τόσο οι προηγούμενες πράξεις του ΣΑ για το ίδιο θέμα αλλά και τα σχετικά travaux préparatoires.¹⁰ Τέλος, η αναφορά του άρθρου 25 του Χάρτη στο προοίμιο προηγούμενου σχετικού Ψηφίσματος του ΣΑ κρίθηκε καθοριστική από το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης στην γνωμοδότησή του για την Ναμίμπια, καθώς έκρινε πως το εκεί επίμαχο Ψήφισμα του ΣΑ που έκανε επίκληση στο προηγούμενο ψήφισμα, εμπεριείχε νομικά δεσμευτικές αποφάσεις, ακόμα και αν αυτές ήταν διατυπωμένες σε μη ιδιαίτερα δεσμευτική γλώσσα (“declares” και “calls upon”).¹¹

Κλείνοντας, είναι φανερό πως το ζήτημα της νομικής ισχύος των Προεδρικών Δηλώσεων και Ψηφισμάτων του ΣΑ διέπεται από νομική απροσδιοριστία, ένα από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του διεθνούς δικαίου.¹² Άλλωστε, το διεθνές δίκαιο, ως ο προνομιακός χώρος του ιμπεριαλισμού, εξασφαλίζει πως κάθε νομική ασάφεια θα είναι εποικοδομητική μόνο για όσους έχουν τους συσχετισμούς δυνάμεων με το μέρος τους. Σε κάθε περίπτωση, οι αγώνες των λαών έχουν κατά καιρούς καταφέρει να ανατρέψουν τους σχεδιασμούς των ισχυρών της γης και να επιβάλουν νέα παραδείγματα στο χώρο του διεθνούς δικαίου. Έτσι, η τυπική δεσμευτικότητα μιας πράξης του ΣΑ δοκιμάζεται διαλεκτικά από τις ίδιες τις ιστορικές διεργασίες μέχρι να αποκρυσταλλωθεί ως πραγματική δεσμευτικότητα. Στην πράξη, για να αποκτήσουν πραγματική ισχύ τα Ψηφίσματα και οι Προεδρικές Δηλώσεις που καταδικάζουν τον εποικισμό των Βαρωσίων, χρειάζεται να συνοδεύονται από τον κοινό αγώνα Ελληνοκυπρίων και Τουρκοκυπρίων για μια λύση Διζωνικής Δικοινοτικής Ομοσπονδίας που θα αίρει την κατοχή και θα προστατεύει τον λαό μας από όσους, εντός και εκτός Κύπρου, επιθυμούν τη διχοτόμηση της πατρίδας μας.

Πηγή: Security Council Report, The UN Security Council Handbook: A User’s Guide to Practice and Procedure (Security Council Report, 2019) 37.

Γράφημα 2

Πηγή: Loraine Sievers and Sam Daws, The Procedure of the UN Security Council (Oxford, 2014) 378.