Εισαγωγή
Με απόφαση της ημερομηνίας 27/8/2019, η Επιτροπή Προστασίας του Ανταγωνισμού (στο εξής η «ΕΠΑ») επέβαλε χρηματικό πρόστιμο ύψους €342.221,35 στον Θεατρικό Οργανισμό Κύπρου (στο εξής ο «ΘΟΚ») για παράβαση του Άρθρου 6(1) του περί της Προστασίας του Ανταγωνισμού Νόμου, Νόμος 13(Ι)/2008 ως ισχύει σήμερα (στο εξής ο «Νόμος»). Η εν λόγω παράβαση συνίσταται στην επιλογή από τον ΘΟΚ του βαθμού οικονομικής ισχύος των άμεσων ανταγωνιστών του στην αγορά της παραγωγής και παρουσίασης θεατρικών παραστάσεων μέσω της εκμετάλλευσης της αρμοδιότητας που έχει αναφορικά με την έγκριση και διαμοιρασμό κρατικών χορηγιών σε αυτά καθώς και λόγω της εμπιστευτικής πληροφόρησης που αποκτά σε σχέση με τα ανταγωνιστικά θέατρα στα πλαίσια της εν λόγω αρμοδιότητας του.
Η εν λόγω απόφαση της ΕΠΑ λήφθηκε κατόπιν εξέτασης καταγγελίας που υπέβαλε το Θέατρο Ένα στις 14/4/2016.
Εμπλεκόμενες επιχειρήσεις
Ο ΘΟΚ αποτελεί τον κρατικό οργανισμό θεατρικής δραστηριότητας στην Κύπρο. Με βάση τον περί Θεατρικού Οργανισμού Κύπρου Νόμο του 1970 (Νόμος 71/1970), ο στόχος του ΘΟΚ είναι η παραγωγή της θεατρικής τέχνης στην Κύπρο και η καλλιέργεια του θεατρικού συναισθήματος των πολιτών και των καλλιτεχνικών σχέσεων μεταξύ του θεατρικού κόσμου της Κύπρου και άλλων χωρών. Τα μέλη του Διοικητικού Συμβουλίου του ΘΟΚ τα οποία διορίζονται από το Υπουργικό Συμβούλιο είναι αρμόδια για να αποφασίζουν την πολιτική του ΘΟΚ.
Το Θέατρο Ένα δραστηριοποιείται στις θεατρικές παραστάσεις και διαχειρίζεται διάφορες σκηνές στην Κύπρο.
Γεγονότα / καταγγελλόμενη πρακτική
Αντικείμενο της καταγγελίας αποτέλεσε η συμπεριφορά του ΘΟΚ όσον αφορά τον καθορισμό του ύψους των χορηγιών που δίδονται σε ανταγωνιστικά θέατρα. Ειδικότερα, η καταγγελία επικεντρώθηκε στο γεγονός ότι ο ΘΟΚ διαδραματίζει διττό ρόλο. Αφενός, ελέγχει ή/και καθορίζει τα οικονομικά των ανταγωνιστικών θεάτρων μέσω των αποφάσεων που λαμβάνει σε σχέση με το ύψος των χορηγιών σε αυτά και αφετέρου ανταγωνίζεται τα θέατρα όσον αφορά την παραγωγή και παρουσίαση θεατρικών παραστάσεων. Σύμφωνα με την καταγγελία, ο ΘΟΚ καθορίζει μονομερώς κριτήρια βάσει των οποίων αποφασίζει το ύψος των χορηγιών στα ανταγωνιστικά θέατρα, ενώ τα κριτήρια αυτά δεν εφαρμόζονται όσον αφορά τον καθορισμό του ύψους της δικής του χρηματοδότησης. Στην καταγγελία προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι η εν λόγω πρακτική του ΘΟΚ δημιουργεί ένα άνισο πεδίο άσκησης ανταγωνισμού στην αγορά της παραγωγής και παρουσίασης θεατρικών παραστάσεων, ενισχύοντας ακόμη περισσότερο τη δεσπόζουσα θέση του ΘΟΚ στην εν λόγω αγορά.
Σχετική αγορά
Η ΕΠΑ σημείωσε ότι ο ΘΟΚ δραστηριοποιείται σε δύο σχετικές αγορές: α) την αγορά της παραγωγής και παρουσίασης θεατρικών παραστάσεων και β) την «αγορά» διαχείρισης και παροχής οικονομικών επιχορηγήσεων προς τα ελεύθερα θέατρα και σχήματα.
Απόφαση ΕΠΑ
Η ΕΠΑ έκρινε ότι η συμπεριφορά του ΘΟΚ έναντι του Θεάτρου Ένα, και γενικότερα των ανταγωνιστικών θεάτρων που δραστηριοποιούνται στην Κύπρο, συνιστά κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης κατά παράβαση του Άρθρου 6(1) του Νόμου. Όπως αναφέρεται στην απόφαση της ΕΠΑ, ο ΘΟΚ εκμεταλλεύτηκε τη δεσπόζουσα θέση που κατέχει στην αγορά της παραγωγής και παρουσίασης θεατρικών παραστάσεων, και μέσω της εξουσίας που είχε αναφορικά με την κατανομή των κρατικών χορηγιών σε ανταγωνιστικά θέατρα, αποφασίζει στη βάση υποκειμενικών κριτηρίων την κατανομή χορηγιών στα ανταγωνιστικά θέατρα ενώ η δική του χρηματοδότηση δεν αποφασίζεται με τα ίδια κριτήρια και δεν ελέγχεται από κανέναν.
Πιο συγκεκριμένα, η ΕΠΑ έκρινε ότι ο ΘΟΚ κατέχει δεσπόζουσα θέση στην αγορά της παραγωγής και παρουσίασης θεατρικών παραστάσεων στην Κύπρο. Για το σκοπό αυτό έλαβε υπόψη της το γεγονός ότι το σύνολο των πόρων του προέρχεται από κρατική χορηγία, διαθέτει την εξουσία να αποφασίζει την κατανομή των κρατικών χορηγιών στα ανταγωνιστικά θέατρα, έχει υψηλότερο προϋπολογισμό από τα ανταγωνιστικά θέατρα και ως αποτέλεσμα πραγματοποιεί τις σημαντικότερες παραστάσεις, διαθέτει περιουσιακά στοιχεία μεγαλύτερης αξίας σε σχέση με τα ανταγωνιστικά θέατρα και έχει ιστορική παρουσία στην αγορά και μακροχρόνια αναγνωρισιμότητα.
Σε σχέση με την καταχρηστική εκμετάλλευση η ΕΠΑ αναγνώρισε ότι ο ΘΟΚ έχει με βάση τον Νόμο 71/1970 την αρμοδιότητα να κατανέμει τις κρατικές χορηγίες στα ανταγωνιστικά θέατρα και ότι λόγω της διττής του ιδιότητας καταχράται τη δεσπόζουσα θέση του. Αυτό συμβαίνει, σύμφωνα με την ΕΠΑ, λόγω του ότι ο ΘΟΚ διαμοιράζει χορηγίες στα ανταγωνιστικά θέατρα ανά παράσταση με βάση συγκεκριμένα υποκειμενικά κριτήρια όπως, για παράδειγμα, την ποιότητα των παραστάσεων, καθορίζοντας με τον τρόπο αυτό σε σημαντικό βαθμό την οικονομική τους ισχύ, ενώ ο ίδιος λαμβάνει χορηγία που δεν συναρτάται με τον αριθμό παραστάσεων και δεν υπόκειται σε αντίστοιχα κριτήρια ή έλεγχο.
Επιπρόσθετα, η ΕΠΑ σημείωσε ότι ως αποτέλεσμα της εξέτασης των αιτήσεων για χορηγίες που υποβάλλουν τα ανταγωνιστικά θέατρα ο ΘΟΚ λαμβάνει εμπιστευτικές πληροφορίες σε σχέση με τις επικείμενες θεατρικές παραστάσεις των ανταγωνιστικών θεάτρων (π.χ. αριθμός παραστάσεων, κόστος, στοιχεία ηθοποιών, συντελεστές παραστάσεων) καθώς και τις οικονομικές καταστάσεις των ανταγωνιστικών θεάτρων. Αυτό έχει σύμφωνα με την απόφαση της ΕΠΑ ως αποτέλεσμα την ενίσχυση και την παγίωση της δεσπόζουσας θέσης του ΘΟΚ στην αγορά της παραγωγής και παρουσίασης θεατρικών παραστάσεων. Σχετικά η ΕΠΑ παρατήρησε ότι ο ΘΟΚ εφάρμοζε την τακτική πρόσληψης των βασικών συντελεστών των θεατρικών παραστάσεων με διπλάσιο μισθό σε σχέση με τα ανταγωνιστικά θέατρα. Σύμφωνα με την ΕΠΑ, ο ΘΟΚ θα μπορούσε να εκπληρώσει την αρμοδιότητά του ως προς την διαχείριση και παροχή χορηγιών προς τα ανταγωνιστικά θέατρα με πιο αναλογικό τρόπο (π.χ. οι πληροφορίες να συλλέγονται από μία ανεξάρτητη επιτροπή η οποία θα λαμβάνει και τις σχετικές αποφάσεις σε σχέση με το ύψος των χορηγιών και η οποία δεν θα είναι σε θέση να μεταφέρει τις εν λόγω πληροφορίες στον ΘΟΚ και η αξιολόγηση των οικονομικών καταστάσεων να γίνεται από ανεξάρτητους οίκους).
Καταληκτικά η ΕΠΑ παρατήρησε ότι ο ΘΟΚ πραγματοποίησε μεταφορά ισχύος από την «αγορά» διαχείρισης και παροχής οικονομικών επιχορηγήσεων προς τα ανταγωνιστικά θέατρα στην αγορά της παραγωγής και παρουσίασης θεατρικών παραστάσεων μέσω του ελέγχου της οικονομικής δύναμής των ανταγωνιστικών θεάτρων και μέσω της απόκτησης πρόσβασης σε εμπιστευτική πληροφόρηση σε σχέση με τις δραστηριότητες των ανταγωνιστικών θεάτρων.
Η ΕΠΑ επέβαλε πρόστιμο ύψους €342.221,35 στον ΘΟΚ θεωρώντας ότι στον κύκλο εργασιών του ΘΟΚ εμπίπτουν και τα ποσά που λαμβάνει από το Κράτος ως κρατική χορηγία για σκοπούς δικής του δραστηριοποίησης ή/και για σκοπούς διαμοιρασμού σε ανταγωνιστικά θέατρα και τον κάλεσε όπως τερματίσει άμεσα την διαπιστωθείσα παράβαση.
Σχόλια
Η ΕΠΑ έχει ορίσει ως σχετική αγορά την «αγορά» διαχείρισης και παροχής οικονομικών επιχορηγήσεων προς τα ανταγωνιστικά θέατρα. Εντούτοις, όπως αναγνωρίζεται στην απόφαση η εν λόγω δραστηριότητα του ΘΟΚ γίνεται στα πλαίσια προνομίου άσκησης δημόσιας εξουσίας που του έχει εκχωρηθεί με τον Νόμο 71/70, και δεν συνιστά οικονομική δραστηριότητα. Ως εκ τούτου, τίθεται το ερώτημα πως έχει καθοριστεί η εν λόγω σχετική αγορά λαμβάνοντας υπόψη ότι εντός αυτής δεν ασκείται οικονομική δραστηριότητα, δηλαδή δεν υπάρχει συναλλαγή, και επομένως κύκλος εργασιών, μεταξύ ανεξάρτητων επιχειρήσεων που αντιπροσωπεύουν διαφορετικές πλευρές της αγοράς (π.χ. προσφορά και ζήτηση).
Επιπλέον, είναι αξιοσημείωτη η θέση της ΕΠΑ ότι η θεωρία ανταγωνιστικής ζημίας (theory of harm) εδράζεται στη μεταφορά οικονομικής ισχύος από την «αγορά» διαχείρισης και παροχής οικονομικών επιχορηγήσεων προς τα ανταγωνιστικά θέατρα στην αγορά της παραγωγής και παρουσίασης θεατρικών παραστάσεων. Αυτό διότι συνήθως η θεωρία της μεταφοράς οικονομικής ισχύος αφορά στην μεταφορά δύναμης από την αγορά στην οποία η επιχείρηση κατέχει δεσπόζουσα θέση στην αγορά στην οποία η επιχείρηση δεν κατέχει δεσπόζουσα θέση. Στην προκειμένη περίπτωση, η θεωρία ανταγωνιστικής ζημίας της ΕΠΑ αφορά στην μεταφορά οικονομικής ισχύος από μία «αγορά» η οποία δεν είναι σχετική αγορά με την έννοια της άσκησης εντός αυτής οικονομικής δραστηριότητας. Τίθεται επομένως το ερώτημα με ποιο τρόπο συνδέεται η δεσπόζουσα θέση με την καταχρηστική εκμετάλλευση αυτής και με την ανταγωνιστική ζημία. Όπως προκύπτει από την απόφαση της ΕΠΑ, η δύναμη του ΘΟΚ όσον αφορά την υπό κρίση πρακτική του δεν αντλείται από την θέση που κατέχει στην αγορά της παραγωγής και παρουσίασης θεατρικών παραστάσεων αλλά από το προνόμιο άσκησης δημόσιας εξουσίας όσον αφορά την κατανομή χορηγιών σε ανταγωνιστικά θέατρα. Κατά συνέπεια, η θεωρία ανταγωνιστικής ζημίας που αναφέρεται στην απόφαση της ΕΠΑ φαίνεται να εδράζεται σε λανθασμένη αιτιώδη σχέση αφενός μεταξύ της δεσπόζουσας θέσης και της κατάχρησης και αφετέρου μεταξύ της κατάχρησης και της ανταγωνιστικής ζημίας.
Επιπρόσθετα αξιοσημείωτο είναι και το ότι για σκοπούς υπολογισμού του ύψους του προστίμου η ΕΠΑ θεώρησε ότι η κρατική χορηγία που λαμβάνει ο ΘΟΚ, είτε για δική του χρηματοδότηση είτε για διανομή σε ανταγωνιστικά θέατρα, εμπίπτει στην έννοια του κύκλου εργασιών. Θα πρέπει σχετικά να παρατηρηθεί ότι τα εν λόγω ποσά που λαμβάνει ο ΘΟΚ από κρατική χορηγία δεν προέρχονται από την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας εντός μιας σχετικής αγοράς.
Τέλος, είναι σημαντικό να παρατηρηθεί ότι στην προκειμένη περίπτωση ενδεχομένως η επιβολή προστίμου να μην ήταν η πιο κατάλληλη επιλογή, λαμβάνοντας υπόψη την παραδοχή που γίνεται στην απόφαση της ΕΠΑ ότι η χρηματοδότηση του ΘΟΚ βασίζεται αποκλειστικά σε κρατική χορηγία. Στην προκειμένη περίπτωση ενδεχομένως να μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν άλλα εργαλεία όπως είναι, για παράδειγμα, η ανάληψη δεσμεύσεων. Με αυτό τον τρόπο θα καθορίζονταν με την απόφαση δεσμεύσεων της ΕΠΑ συγκεκριμένα μέτρα και ενέργειες που θα ελάμβανε ο ΘΟΚ, ενδεχομένως εντός μιας συγκεκριμένης χρονικής περιόδου, ώστε να αρθούν οι ανταγωνιστικές ανησυχίες της ΕΠΑ, χωρίς να υπάρχει ο υπαρκτός κίνδυνος να προκληθεί αναστάτωση και αβεβαιότητα στα ανταγωνιστικά θέατρα όσον αφορά τις χορηγίες τους από τον ΘΟΚ.
