Το πολυσυζητημένο ενώπιον της Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Νομικών νομοσχέδιο για τη σύσταση και λειτουργία Ανεξάρτητης Αρχής κατά της διαφθοράς τίθεται εκ νέου και αναθεωρημένο για πολλοστή φορά ενώπιόν της στις 26.03.2021.
Με το παρόν δεν θα αποπειραθώ να αναλύσω σε όλη της την έκταση τη συμβατότητα του Νομοσχεδίου με την Εθνική Στρατηγική κατά της Διαφθοράς και τις διεθνώς αναγνωρισμένες αρχές και πρότυπα που περιβάλλουν μία ορθώς συγκροτημένη, ανεξάρτητη, λειτουργική και αποτελεσματική Αρχή κατά της Διαφθοράς, αλλά θα αναφερθώ επιλεκτικά σε κάποιες βαρυσήμαντες πτυχές του.
Τρόπος Διορισμού των μελών της Αρχής, Ανεξαρτησία και Αποτελεσματικότητα
Η πιο πρόσφατη έκδοση του νομοσχεδίου ημερομηνίας 19/03/2020 προνοεί στο άρθρο 3(1) αυτού τα ακόλουθα:
«Καθιδρύεται Ανεξάρτητη Αρχή κατά της Διαφθοράς, αποτελούμενη από τρία (3) μέλη, που διορίζονται από το Υπουργικό Συμβούλιο μετά από σύσταση του Υπουργού και Δημοσίας Τάξης, που προτείνει διπλάσιο αριθμό για τη θέση ενός Επιτρόπου Διαφάνειας, ο οποίος προΐσταται της Αρχής και εκτελεί χρέη Προέδρου και τετραπλάσιο αριθμό για τη θέση δύο (2) Βοηθών Επιτρόπων Διαφάνειας για περίοδο έξι (6) ετών».
Στις 17/03/2021, εκπροσωπώντας, ως μέλος της Επιτροπής κατά της Διαφθοράς, τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο κατά τη συνεδρία της Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Νομικών κατά τη συζήτηση του νομοσχεδίου, το οποίο αναφερόταν σε εκείνο τον χρόνο μόνο στην εξουσία του Υπουργικού Συμβουλίου να διορίζει τα μέλη της Αρχής, κατέθεσα εκ μέρους του Συλλόγου την πιο κάτω εισήγηση, η οποία αναπροσαρμόστηκε ιδιαίτερα ευέλικτα από το Υπουργείο Δικαιοσύνης, ως το πιο πάνω άρθρο.
Συγκεκριμένα, ο Παγκύπριος Δικηγορικός Σύλλογος εισηγήθηκε να εισαχθούν μηχανισμοί και διαδικασίες που θα προηγούνται του διορισμού των μελών από το Υπουργικό Συμβούλιο με σκοπό την ενίσχυση της διαφάνειας κατά την επιλογή των μελών και την αξιολόγηση της καταλληλότητάς τους κατά τρόπο αμερόληπτο και ανεξάρτητο. Έναυσμα της εισήγησης αποτέλεσε η άντληση καθοδήγησης από την αντίστοιχη νομοθεσία που διέπει το Ελληνικό Δίκαιο, στην οποία εμπεριέχεται ένα πλαίσιο κανόνων που διασφαλίζουν το αδιάβλητο της διαδικασίας γύρω από το διορισμό του Συμβουλίου Διοίκησης της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας. Η εισήγηση που τέθηκε ενώπιον της Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Νομικών συνοψίζεται στην υιοθέτηση της πιο κάτω διαδικασίας:
- Προκήρυξη ανοιχτού διαγωνισμού για υποβολή ενδιαφέροντος προς πλήρωση των κενών θέσεων της Αρχής.
- Σύσταση Ανεξάρτητης Επιτροπής Επιλογής η οποία θα απαρτίζεται από ανεξάρτητους αξιωματούχους και/ή προσωπικότητες εγνωσμένου κύρους
- Κατάρτιση από την Ανεξάρτητη Επιτροπή Επιλογής καταλόγου επικρατέστερων υποψηφίων βάσει προκαθορισμένων και αντικειμενικών κριτηρίων, ο οποίος θα αποτελείται από διπλάσιο ή τριπλάσιο αριθμό υποψηφίων από τον αριθμό των σχετικών θέσεων και υποβολή αυτού στο Υπουργικό Συμβούλιο. Σε περίπτωση που οι υποψήφιοι είναι λιγότεροι από το διπλάσιο ή τριπλάσιο αριθμό των θέσεων, περιλαμβάνονται όλοι οι υποψήφιοι στον εν λόγω κατάλογο.
- Διορισμός υποψηφίων από το Υπουργικό Συμβούλιο επί τη βάσει του καταρτισθέντος καταλόγου από την Ανεξάρτητη Επιτροπή Επιλογής.
Είναι η προσωπική μου άποψη ότι η πιο πάνω εισήγηση, σε περίπτωση που υιοθετείτο, θα ενίσχυε κατακόρυφα τη διαφάνεια ως προς την επιλογή των μελών της Ανεξάρτητης Αρχής και θα διασφάλιζε κατ’ ουσία και όχι μόνο τυπικά την καταλληλότητα, αμεροληψία, ουδετερότητα, ακεραιότητα, απολιτική τάση και ανεξαρτησία τους από κυβερνητικούς φορείς.
Η αναπροσαρμογή της πιο πάνω εισήγησης του Παγκύπριου Δικηγορικού Συλλόγου από το Υπουργείο Δικαιοσύνης και Δημοσίας Τάξης, δια της σύστασης μελών από το εν λόγω Υπουργείο-προσθέτοντας δηλαδή διαδικασία στην οποία και πάλι εμπλέκεται η εκτελεστική εξουσία- αντί από μία Ανεξάρτητη Επιτροπή Επιλογής ως η εισήγηση του Παγκύπριου Δικηγορικού Συλλόγου δεν έχει, κατά την άποψή μου, τις ίδιες επωφελείς συνέπειες και δεν τερματίζει ούτε κατευνάζει τις ανησυχίες της κοινής γνώμης, η οποία αναμένει ότι θα συσταθούν τέτοιοι μηχανισμοί οι οποίοι θα προάγουν το αδιάβλητο της επιλογής των μελών και την ουσιαστική ανεξαρτησία της Αρχής και των μελών της.
Εν γένει, μία ανεξάρτητη αρχή διορισμένη απευθείας από το Υπουργικό Συμβούλιο ή τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και χωρίς τη συμμετοχή της Βουλής ή χωρίς οποιαδήποτε ενδιάμεση διαδικασία επιλογής δεν συνιστά κατ’ ανάγκην μία κατ’ ουσία μη ανεξάρτητη και αναποτελεσματική αρχή. Η ουσιαστική ανεξαρτησία μίας αρχής επιτυγχάνεται και με την εκχώρηση σαφών, πλην ευρέων όρων εντολής και αποφασιστικών αρμοδιοτήτων (κανονιστικών και κυρωτικών), την διάθεση σε αυτή επαρκών και ικανοποιητικών πόρων, την απουσία ιεραρχικού ελέγχου ή εποπτείας από την κεντρική διοίκηση, και την οχύρωση της με προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία εφάμιλλης με αυτής των δικαστών, καθώς και με οργανωτική ανεξαρτησία (οικονομική και διοικητική).
Τα θετικά στοιχεία του υπό συζήτηση νομοσχεδίου σε σχέση με την ανεξαρτησία που επιχειρείται να παραχωρηθεί στην Αρχή δεν δύναται να παραγνωριστούν. Η Αρχή και το προσωπικό της δεν ζητούν ούτε επιδέχονται οδηγίες από κρατικά όργανα, εξαιρούμενοι από κάθε διοικητική εποπτεία. Η θητεία των μελών της είναι θεσμοθετημένη, προσδιορισμένη και μακρόχρονη (εξαετής), τα μέλη της Αρχής δεν παύονται ή αποχωρούν παρά μόνο για περιορισμένους λόγους και με τον τρόπο που παύονται ή αποχωρούν από την υπηρεσία οι Δικαστές του Ανωτάτου Δικαστηρίου, ενώ η ίδια η Αρχή διορίζει, ελέγχει υπηρεσιακά και εποπτεύει τους υπαλλήλους της, τους επικαλούμενους λειτουργούς επιθεώρησης ελέγχου.
Τα διεθνή βέβαια πρότυπα σημειώνουν τη σημαντικότητα υιοθέτησης διαφανών και κοινής αποδοχής διαδικασιών για το διορισμό και την παύση των μελών μίας Ανεξάρτητης Αρχής κατά της Διαφθοράς, προτάσσοντας την εμπλοκή της Βουλής.
Εντούτοις, η εμπλοκή της Βουλής στη διαδικασία διορισμού (και συναφώς της παύσης) των μελών της Αρχής, η οποία θα διασφάλιζε τη μέγιστη δυνατή κοινή αποδοχή και έχει προταθεί από κάποια ενδιαφερόμενα μέρη, είναι η θέση μου ότι θα προσέκρουσε στην καλά καθιερωμένη συνταγματική αρχή της διάκρισης των εξουσιών, αφού η νομοθετική εξουσία συνταγματικά περιορίζεται μόνο στο νομοθετικό της έργο, ενώ σε σειρά δικαστικών αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου αποφασίστηκε ότι αποκλείεται η επέμβαση της νομοθετικής εξουσίας στην εκπλήρωση του διοικητικού έργου της εκτελεστικής εξουσίας. Η επιλογή μελών μίας Ανεξάρτητης Αρχής από τη Βουλή θα εμπεριείχε στοιχεία διοικητικής ενέργειας, εκφεύγοντας από τα όρια της άσκησης των εξουσιών της, καθώς οι ανεξάρτητες αρχές δεν παύουν να είναι όργανα της διοίκησης. Είναι γι’ αυτό τον λόγο που η πλήρης υιοθέτηση του Ελληνικού μοντέλου, το οποίο προνοεί για υποβολή των επικρατέστερων υποψηφίων στην αρμόδια Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνεια της Βουλής προς έγκριση, θα ήταν ασύμβατη με το κυπριακό συνταγματικό δίκαιο.
Επανερχόμενη στην εισήγηση για προκήρυξη ανοιχτού διαγωνισμού και κατάρτισης καταλόγου μελών από μία Ανεξάρτητη Επιτροπή Επιλογών, φαίνεται ότι αυτή υπό τις περιστάσεις είναι μία συνταγματική, εναλλακτική, διαφανής και αξιόπιστη διαδικασία που θα ενίσχυε την ανεξαρτησία της αρχής, αφού κατ’ ελάχιστον και καθ’ αυτόν τον τρόπο, τα μέλη θα επιλέγονται και θα υποδεικνύονται από ανεξάρτητους και μη κυβερνητικούς φορείς.
Εξουσίες και αρμοδιότητες της Αρχής
Επιγραμματικά αναφέρω ότι η Αρχή, ως έχει διαμορφωθεί με το υπό συζήτηση νομοσχέδιο, κέκτηται ως επί το πλείστον αρμοδιότητες και εξουσίες που σχετίζονται με δράσεις που αποσκοπούν στην πρόληψη της διαφθοράς μέσω του συντονισμού, εποπτείας και αξιολόγησης των δράσεων του δημοσίου, ευρύτερου δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα σε θέματα πρόληψης και καταπολέμησης πράξεων διαφθοράς και εν δυνάμει διαφθοράς, της εκπόνησης και υλοποίησης προγραμμάτων-στρατηγικών σχεδίων για την πρόληψη και καταπολέμηση τέτοιων πράξεων και άλλων παρόμοιων δραστηριοτήτων.
Με αμφιβολία και σκεπτικισμό αντικρίζονται οι αρμοδιότητες και εξουσίες που το νομοσχέδιο παραχωρεί στην Αρχή, επιχειρώντας αναποτελεσματικά και ατελώς να προσδώσει σε αυτήν μερικώς κατασταλτικό ρόλο και να την καταστήσει Αρχή τύπου “Multi – Purpose Agency with law enforcement power’’ , δηλαδή Αρχή που έχει να διαδραματίσει τόσο προληπτικό όσο και κατασταλτικό ρόλο, ενώ σε αυτήν δεν παραχωρούνται ούτε πλήρεις διερευνητικές, ανακριτικές εξουσίες ούτε εξουσίες επιβολής διοικητικών προστίμων. Ως είθισται στην Ευρώπη, οι Αρχές κατά της διαφθοράς πολλαπλού σκοπού και χρησιμότητας διαθέτουν κατ’ ελάχιστον εξουσίες διερεύνησης και επιβολής διοικητικών προστίμων σε περίπτωση διοικητικών παραβάσεων (βλ. επί παραδείγματι την Αρχή της Σλοβενίας που οι διερευνητικές της εξουσίες εξαντλούνται σε διοικητικής φύσεως ζητήματα).
Παρά την εκχώρηση εξουσιών στην Αρχή για λήψη και διερεύνηση καταγγελιών, τόσο αυτεπαγγέλτως, όσο και κατόπιν καταγγελίας και συναφή συλλογή και επεξεργασία πληροφοριών και προσωπικών δεδομένων από όλα τα τμήματα και διευθύνσεις, οι διερευνητικές εξουσίες που της παραχωρούνται είναι ελλιπείς, κατακερματισμένες και κατακρεουργημένες: Όταν αρχίσει ποινική έρευνα από την Αστυνομία ή τον Ποινικό Ανακριτή για πράξεις διαφθοράς, η Αρχή δεν παρεμβαίνει στο έργο της Αστυνομίας, δεν αρχίζει δική της διερεύνηση και μάλιστα τερματίζει οποιαδήποτε δική της παράλληλη ενέργεια. Όταν δε διαπιστώσει η Αρχή το ενδεχόμενο διάπραξης ποινικού αδικήματος, συντάσσει πόρισμα ή έκθεση και παραπέμπει αυτήν στο Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας (εάν βεβαίως αφεθεί να ολοκληρώσει το έργο της διερεύνησης και δεν εκκινηθεί διαδικασία από την Αστυνομία ή Ποινικό Ανακριτή).
Τις λειψές διερευνητικές/ανακριτικές εξουσίες της Αρχής επιχειρεί να καλύψει η ανακοινωθείσα από το Υπουργείο Μονάδα Καταπολέμησης κατά της Διαφθοράς υπό την καθοδήγηση του Γενικού και του Βοηθού Γενικού Εισαγγελέα, την οποία θα απαρτίζουν ενδεχομένως λειτουργοί της νομικής υπηρεσίας και μέλη της αστυνομικής δύναμης με αποκλειστικό σκοπό την πλήρη διερεύνηση διάπραξης ποινικών αδικημάτων κατά της διαφθοράς, όμως δεν αναπληρώνει το προφανές έλλειμα. Η Ανεξάρτητη Αρχή εξακολουθεί να παραμένει απογυμνωμένη από οποιεσδήποτε ουσιαστικές και κατασταλτικές εξουσίες και παραχωρούνται εξουσίες σε μία νέα Μονάδα επιβολής του νόμου, η οποία δεν θα είναι ανεξάρτητη και δεν θα ικανοποιεί τη διαγνωσμένη ανάγκη, με βάση την Εθνική Στρατηγική κατά της Διαφθοράς, ενίσχυσης του αισθήματος της κοινωνίας για χρηστή διαχείριση, λογοδοσία και διαφάνεια, η οποία πηγάζει από τη μη εμπιστοσύνη της κοινωνίας και των πολιτών σε κρατικές, μη ανεξάρτητες Αρχές Επιβολής Νόμου. Τέτοιας φύσεως μονάδες έχουν συστήσει χώρες της Δυτικής Ευρώπης όπως η Αγγλία, στην οποία οι υπάρχοντες θεσμοί κρίθηκαν γενικώς αποδοτικοί και επαρκείς στην καταπολέμηση της διαφθοράς.
Εν πάση περιπτώσει, δεδομένης της συμπερίληψης της σύστασης στης Μονάδας στο σχέδιο δράσης κατά της διαφθοράς, ορθότερο θα ήταν το νομοσχέδιο για σύσταση Ανεξάρτητης Αρχής κατά της Διαφθοράς να ετίθετο σε συζήτηση στην Κοινοβουλευτική Επιτροπή Νομικών ταυτόχρονα με το νομοσχέδιο με το οποίο η Μονάδα θα συστήνετο, ούτως ώστε το σχέδιο δράσης να αξιολογείτο συνολικά και όχι τμηματικά.
Καταληκτικά είναι η θέση μου ότι παρά τον βαρύγδουπο τίτλο τον οποίο φέρει η Ανεξάρτητη Αρχή κατά της διαφθοράς, σε καμία περίπτωση δεν ικανοποιεί τις προσδοκίες της κοινωνίας των πολιτών ως προς το εύρος των αρμοδιοτήτων και εξουσιών της. Συνεπώς, είναι απαραίτητος ο επαναπροσδιορισμός της ευρύτερης προσέγγισης και φιλοσοφίας του νομοσχεδίου, ούτως ώστε να εξασφαλιστεί επαρκώς η αποτελεσματικότητα της Αρχής, ιδιαίτερα όσον αφορά την κατασταλτική της δράση και να ενισχυθεί η ανεξαρτησία της.
Η κοινωνία μας διεξέρχεται το τελευταίο διάστημα μιας κρίσης θεσμών και αξιών. Τα φαινόμενα σήψης και διαφθοράς έχουν καταρρακώσει το κοινό αίσθημα, ενώ έχουν στιγματίσει ανεπανόρθωτα την πατρίδα μας τόσο σε ευρωπαϊκό όσο και σε διεθνές επίπεδο. Η ευθύνη της πολιτείας και των ανώτατων πολιτειακών αξιωματούχων για την καταπολέμηση της διαφθοράς, αλλά και των συνθηκών που τις εκτρέφουν μοιάζει πιο επιτακτική από κάθε άλλη φορά.
Η εισαγωγή νομοθετημάτων που αποσκοπούν στην αντιμετώπιση της διαφθοράς δεν θα πρέπει να παραμένουν «εν τύποις», αλλά να είναι και κατ’ ουσίαν αποτελεσματικές. Κάθε πρόνοια, η οποία στοχεύει στην ουσιαστική πρόληψη και καταστολή φαινομένων διαφθοράς ενισχύει το κοινωνικό αίσθημα εμπιστοσύνης στέλνοντας παράλληλα το μήνυμα ότι η χώρα μας είναι αποφασισμένη να αφήσει πίσω της αρνητικά κακέκτυπα του παρελθόντος.
