Η πρόσφατη δήλωση της ελληνικής κυβέρνησης περί αναστολής της δυνατότητας υποβολής αιτημάτων[1] ασύλου από πρόσωπα που φθάνουν από τη Λιβύη επαναφέρει στο προσκήνιο ένα κρίσιμο νομικό ερώτημα:
Μπορεί ένα κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης να αποκλείσει συλλήβδην τη δυνατότητα πρόσβασης στη διαδικασία ασύλου, χωρίς να παραβιάζει το ενωσιακό και διεθνές δίκαιο;
Η απάντηση προκύπτει από το δεσμευτικό ευρωπαϊκό νομικό πλαίσιο και τη νομολογία των ευρωπαϊκών δικαστηρίων: η συλλογική άρνηση πρόσβασης σε αίτημα ασύλου δεν είναι συμβατή με τις υποχρεώσεις ενός κράτους μέλους.
Η νομική βάση που επικαλείται η ελληνική κυβέρνηση
Η ελληνική κυβέρνηση δεν έχει εκδώσει μέχρι σήμερα επίσημη πράξη με κανονιστική ισχύ για την εφαρμογή της αναστολής υποδοχής αιτημάτων ασύλου από πρόσωπα που φθάνουν από τη Λιβύη. Ωστόσο, σε δημόσιες δηλώσεις κυβερνητικών αξιωματούχων γίνεται αναφορά σε νομική βάση ανάλογη με αυτή που είχε προβληθεί τον Μάρτιο του 2020, κατά τα γεγονότα στον Έβρο.
Τότε, είχε αποφασιστεί με Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου (2-3-2020/2020) η προσωρινή αναστολή για ένα μήνα της δυνατότητας υποβολής αιτημάτων διεθνούς προστασίας, επικαλούμενη μαζική εισροή από την Τουρκία και την ανάγκη προστασίας της δημόσιας τάξης και εθνικής ασφάλειας. Η ελληνική κυβέρνηση είχε δηλώσει[2] ότι στηρίζεται στο άρθρο 78 παρ. 3 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), το οποίο προβλέπει τη δυνατότητα να ληφθούν προσωρινά μέτρα προς όφελος κράτους μέλους που αντιμετωπίζει αιφνίδια εισροή υπηκόων τρίτων χωρών.
Ωστόσο, η εφαρμογή του άρθρου 78(3) δεν ενεργοποιείται μονομερώς από κράτος μέλος, αλλά απαιτεί πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και έγκριση από το Συμβούλιο της ΕΕ με ειδική πλειοψηφία. Επομένως, η πρακτική του 2020 στον Έβρο συνιστούσε defacto μονομερή εφαρμογή χωρίς τη θεσμική ενεργοποίηση της διάταξης, γεγονός που είχε προκαλέσει επικρίσεις από διεθνείς και ευρωπαϊκούς οργανισμούς και ΜΚΟ[3] (π.χ. Ύπατη Αρμοστεία ΟΗΕ, ECRE[4], Διεθνή Αμνηστία[5]).
Η αναφορά στην ίδια βάση και σήμερα, στην περίπτωση της Λιβύης, δεν συνοδεύεται από επίσημη ενεργοποίηση της διαδικασίας του άρθρου 78(3) μέσω των οργάνων της Ένωσης και επομένως δεν συνιστά νομοθετική ή κανονιστική πράξη, αλλά πολιτική επίκληση χωρίς δεσμευτικό χαρακτήρα. Παράλληλα, δεν έχει δημοσιευθεί μέχρι στιγμής σχετική απόφαση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως ή μέσω ευρωπαϊκού θεσμικού οργάνου.
Το ενωσιακό πλαίσιο και η υποχρέωση πρόσβασης στο άσυλο
Το άρθρο 78 ΣΛΕΕ θεμελιώνει την κοινή ευρωπαϊκή πολιτική ασύλου, η οποία βασίζεται στον σεβασμό της Σύμβασης της Γενεύης και άλλων διεθνών πράξεων.
Η Οδηγία 2013/32/ΕΕ (οδηγία για τις διαδικασίες ασύλου) προβλέπει σαφώς ότι κάθε άτομο που εισέρχεται στο έδαφος ενός κράτους μέλους —ακόμη και παράτυπα— έχει το δικαίωμα να υποβάλει αίτηση διεθνούς προστασίας και να εξεταστεί ατομικά.
- Άρθρο 6(1): κάθε πρόσωπο δικαιούται να υποβάλει αίτηση.
- Άρθρο 3: η οδηγία εφαρμόζεται σε αιτήσεις που υποβάλλονται στα σύνορα, στα εδάφη και στις διεθνείς ζώνες των κρατών.
Η μη αποδοχή αιτήματος λόγω του τόπου ή του τρόπου εισόδου συνιστά παραβίαση του ενωσιακού δικαίου.
Η αρχή της μη επαναπροώθησης (non-refoulement)
Το διεθνές και ενωσιακό δίκαιο προστατεύει την ανθρώπινη αξιοπρέπεια και απαγορεύει την επιστροφή προσώπων χωρίς εξατομικευμένη αξιολόγηση:
- Άρθρο 33 της Σύμβασης της Γενεύης: απαγορεύει την επιστροφή σε χώρα όπου απειλείται η ζωή ή η ελευθερία του προσώπου.
- Άρθρο 19(2) του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ: απαγορεύει την απομάκρυνση που ενέχει σοβαρό κίνδυνο βασανιστηρίων ή απάνθρωπης μεταχείρισης.
- Άρθρο 3 ΕΣΔΑ: προστατεύει από απάνθρωπη ή εξευτελιστική μεταχείριση, ανεξαρτήτως νομιμότητας εισόδου.
Η ομαδική άρνηση εισόδου χωρίς ουσιαστική δυνατότητα υποβολής αίτησης ασύλου προσκρούει σε αυτές τις αρχές.
Νομολογία: η πρακτική της μαζικής άρνησης έχει ήδη καταδικαστεί
Η νομολογία των ευρωπαϊκών δικαστηρίων έχει τοποθετηθεί με σαφήνεια:
- ΔΕΕ, C-808/18 (Επιτροπή κατά Ουγγαρίας): καταδίκη της Ουγγαρίας για περιορισμό της δυνατότητας υποβολής αιτημάτων μέσω “transitzones”.
- ΕΔΔΑ, N.D. και N.T. κατά Ισπανίας: επισημάνθηκε ότι η μαζική επιστροφή χωρίς ατομική εξέταση μπορεί να είναι αντίθετη με το άρθρο 4 του Πρωτοκόλλου 4 της ΕΣΔΑ, εκτός αν παρέχεται πρόσβαση σε νόμιμες διαδικασίες.
Η βασική αρχή που διατυπώνεται είναι ότι η πρόσβαση στο έδαφος για σκοπούς ασύλου δεν μπορεί να αποκλειστεί συλλογικά.
Ενδεχόμενο διαδικασίας επί παραβάσει (άρθρο 258 ΣΛΕΕ)
Εφόσον η πρακτική της συλλογικής άρνησης ασύλου εφαρμοστεί χωρίς νομική βάση που να σέβεται το ενωσιακό κεκτημένο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή μπορεί να ξεκινήσει διαδικασία επί παραβάσει κατά της Ελλάδας, σύμφωνα με το άρθρο 258 ΣΛΕΕ.
Σε αντίστοιχες περιπτώσεις (Ουγγαρία, Πολωνία), το Δικαστήριο της ΕΕ έχει αποφανθεί υπέρ της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων των αιτούντων διεθνή προστασία.
Η ενεργοποίηση της διαδικασίας εξαρτάται από πολιτικά κριτήρια, ωστόσο ο νομικός κίνδυνος υφίσταται.
Συμπέρασμα
Η νομιμότητα στα σύνορα δεν αναστέλλεται σε περιόδους κρίσης. Το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και οι διεθνείς δεσμεύσεις των κρατών μελών κατοχυρώνουν ρητά την υποχρέωση να επιτρέπεται η πρόσβαση στη διαδικασία ασύλου και να διασφαλίζεται η εξατομικευμένη εξέταση κάθε αιτήματος, ανεξαρτήτως του τρόπου ή του τόπου εισόδου.
Η πλήρης ή συλλογική άρνηση αιτήσεων βάσει της χώρας προέλευσης ή της διαδρομής εισόδου, χωρίς παροχή πραγματικής δυνατότητας υποβολής αίτησης και αξιολόγησης του αιτήματος, προσκρούει στον πυρήνα της ευρωπαϊκής έννομης τάξης. Το δικαίωμα ασύλου δεν αποτελεί πολιτική ευχέρεια των κυβερνήσεων, αλλά νομική υποχρέωση.
Ταυτόχρονα, δεν μπορεί να αγνοηθεί ο πραγματικός προβληματισμός που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη σε περιόδους έντονης μεταναστευτικής πίεσης ή γεωπολιτικής αποσταθεροποίησης. Η ανάγκη προστασίας της δημόσιας τάξης και της εθνικής ασφάλειας είναι θεμιτή και προβλέπεται από το ενωσιακό δίκαιο. Ωστόσο, οι αντιδράσεις των κρατών οφείλουν να εντάσσονται στο πλαίσιο των μηχανισμών αλληλεγγύης και της θεσμικής νομιμότητας: ενεργοποίηση του άρθρου 78(3) ΣΛΕΕ από τα όργανα της Ένωσης, έκτακτη ενίσχυση από την Επιτροπή, προσωρινή μετεγκατάσταση, ενίσχυση της Frontex.
Η διαχείριση μιας προσφυγικής κρίσης δεν επιτρέπεται να οδηγεί στην κατάργηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Αντιθέτως, είναι σε τέτοιες στιγμές που δοκιμάζεται η συνοχή του κράτους δικαίου και η αξιοπιστία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως κοινότητας αξιών.
[1]https://www.kathimerini.gr/politics/government/563706940/amesi-apelasi-gia-metanastes-apo-ti-livyi/
[2]https://www.unhcr.org/us/news/news-releases/unhcr-statement-situation-turkey-eu-border/
[3]https://www.refugeesinternational.org/reports-briefs/blocked-at-every-pass-how-greeces-policy-of-exclusion-harms-asylum-seekers-and-refugees/
[4]https://ecre.org/ecre-statement-on-the-situation-at-the-greek-turkish-border/
[5]https://www.amnesty.org/en/latest/press-release/2021/06/greece-pushbacks-and-violence-against-refugees-and-migrants-are-de-facto-border-policy/
