Σε μια προσπάθεια εκβιασμού της ευρωπαϊκής στήριξης για τις εν εξελίξει επιχειρήσεις των τουρκικών ενόπλων δυνάμεων στο Idlib της Συρίας, το περασμένο Σάββατο, 29 Φεβρουαρίου 2020, ο Τούρκος Πρόεδρος Recep Tayyip Erdoğan ανακοίνωσε ότι η χώρα του δε θα εμποδίζει στο εξής τις μεταναστευτικές και προσφυγικές ροές από το να διέλθουν μέσω της τουρκικής επικράτειας με κατεύθυνση ευρωπαϊκό έδαφος, ήτοι τις συνοριακές περιοχές μεταξύ Τουρκίας-Ελλάδας και Τουρκίας-Βουλγαρίας. Περαιτέρω, το φως της δημοσιότητας είδαν πληροφορίες δημόσιας υποκίνησης ή/και οργάνωσης της μεταφοράς μεγάλου όγκου προσφύγων και μεταναστών από την Κωνσταντινούπολη και άλλες τουρκικές μητροπόλεις προς την ελληνο-τουρκική μεθόριο. Εξάλλου, τα τουρκικά μέσα ενημέρωσης –όχι τυχαία− επέλεξαν, σε μια πρωτοφανή κίνηση για τη γείτονα, να αναμεταδώσουν ζωντανά την πορεία των χιλιάδων αυτών ψυχών από την τουρκική πλευρά προς τα ελληνικά (ευρωπαϊκά σύνορα).
Η συγκεκριμένη κίνηση του Προέδρου Erdoğan συνιστά ευθεία παραβίαση της συμφωνίας ΕΕ και Τουρκίας για την αντιμετώπιση της προσφυγικής κρίσης, όπως αποτυπώθηκε στις Κοινές Δηλώσεις της 29ης Νοεμβρίου 2015 και 7ης/8ης Μαρτίου 2016. Πρέπει, βέβαια, να επισημανθεί ότι η ευρω-τουρκική συμφωνία του 2015/2016 δε συνιστά διεθνή σύμβαση κατά την έννοια του ενωσιακού δικαίου, όπως έχει κρίνει το Γενικό Δικαστήριο της ΕΕ (T‑257/16), αλλά και το Δικαστήριο (C‑208/17 P – C‑210/17 P). Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι για την Ένωση ως υποκείμενο δικαίου δεν έχει αναληφθεί καμία δέσμευση. Ωστόσο, όπως προκύπτει και από τη σχετική νομολογία του Γενικού Δικαστηρίου (§§70-71), η κοινή δήλωση αποτελεί συμφωνία απλοποιημένης μορφής μεταξύ των κυβερνήσεων των κρατών-μελών της ΕΕ (και όχι της ίδιας της Ένωσης) και της Τουρκίας, δηλαδή συμφωνία, η οποία παράγει έννομες συνέπειες κατά το διεθνές δίκαιο, αν και δεν υπόκειται στις αυστηρές και τυπικές διαδικασίες κύρωσης/επικύρωσης για τις οποίες προνοεί το συνταγματικό δίκαιο των συμβαλλομένων πολιτειών και, φυσικά, το διεθνές δίκαιο των συνθηκών. Επομένως, η τουρκική επιλογή μονομερούς αναστολής της ισχύος των συμπεφωνημένων, συνιστά παραβίαση ενεστώσας νομικής υποχρέωσης και παρέχει σε κάθε συμβαλλόμενο κράτος, περιλαμβανομένης και της Ελλάδας, το δικαίωμα να εγείρει αξίωση εκπλήρωσης των συμπεφωνημένων ή, σύμφωνα με το Άρθρο 60 της Σύμβασης της Βιέννης για το Δίκαιο των Συνθηκών (ΣΒΔΣ) 1969, να θεωρήσει ότι η ισχύς της ως άνω συμφωνίας έχει ανασταλεί ή τερματιστεί. Επισημαίνεται δε ότι η Ελλάδα, ως ειδικά επηρεαζόμενο από την παραβίαση κράτος, έχει το ως άνω δικαίωμα αναστολής (Άρθρο 60(2)(β) ΣΒΔΣ), ασχέτως της συναίνεσης των υπολοίπων συμβαλλομένων μερών (δηλαδή των υπολοίπων κυβερνήσεων των κρατών-μελών της ΕΕ).
Με δεδομένο, όμως, ότι η ελληνική κυβέρνηση μέχρι σήμερα δεν έχει ρητά αποδεχθεί τον συμβατικό χαρακτήρα ή τη νομική υπόσταση των Κοινών Δηλώσεων 2015/2016, ενώ το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή της ΕΕ έχουν ομόφωνα υποστηρίξει ότι το ως άνω πλέγμα δεσμεύσεων αποτελεί δήλωση πολιτικών προθέσεων (‘political statement’, βλ. T‑257/16 §70), οι ενέργειες της Ελλάδας, στον απόηχο των τουρκικών εξαγγελιών, δε φαίνεται να αποτελούν ενάσκηση του ως άνω δικαιώματος.
Ειδικότερα, την 1η Μαρτίου 2020, ο Έλληνας Πρωθυπουργός ανακοίνωσε ότι για χρονικό διάστημα ενός μηνός, η Ελλάδα θα παύσει να αποδέχεται αιτήματα ασύλου, καθώς δεν είναι εφικτή, λόγω της δραματικής αύξησης των ροών, η εξατομικευμένη ταυτοποίηση και κρίση της κατάστασης των αιτητών. Ταυτόχρονα, ανέφερε ότι η χώρα προβαίνει στην απόφαση αυτή για λόγους εθνικής ασφαλείας, αλλά και κατ’ επίκληση του Άρθρου 78(3) της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Μετά την επίμαχη ανακοίνωση, ακολούθησε η δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της από 2ας Μαρτίου 2020 Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ) με τίτλο «Αναστολή της υποβολής αιτήσεων χορήγησης ασύλου» (ΦΕΚ Α’ 45). Στο αιτιολογικό τμήμα της ΠΝΠ εκτίθεται πληρέστερα η νομική βάση της επίμαχης κυβερνητικής απόφασης. Σύμφωνα με την πρόνοια (2) του αιτιολογικού, η ΠΝΠ υιοθετείται διότι συνέτρεξε «εξαιρετικά επείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη αντιμετώπισης ασύμμετρης απειλής κατά της ασφάλειας της χώρας που υπερβαίνει τη δικαιολογητική βάση του διεθνούς και ενωσιακού δικαίου για τη διαδικασία παροχής ασύλου, σε συνδυασμό με την απόλυτη αντικειμενική αδυναμία εξέτασης σε εύλογο χρόνο των αιτήσεων παροχής ασύλου που θα προέκυπταν εξαιτίας της παράνομης μαζικής εισόδου στη χώρα». Επομένως, η Ελλάδα από την 2α Μαρτίου 2020, δυνάμει μονομερούς ενέργειας που στο διεθνές πεδίο αποτελεί μονομερή δικαιοπραξία και στο εσωτερικό δίκαιο ουσιαστικό νόμο υπό τους όρους του Άρθρου 44(1) του Συντάγματος της Ελλάδος, αποφάσισε να αναστείλει την εφαρμογή του συνόλου των κανόνων του διεθνούς προσφυγικού δικαίου.
Στην παρούσα μορφή της, η επίμαχη ΠΝΠ έχει ως άμεσο αποτέλεσμα τη μονομερή αναστολή της ισχύος τόσο της Σύμβασης της Γενεύης 1951 για το καθεστώς των προσφύγων όσο και του Πρωτοκόλλου της Νέας Υόρκης 1967, συμβατικά κείμενα τα οποία η Ελλάδα επικύρωσε κατά τα έτη 1960 (CN.56.1960) και 1968 (CN.126.1968) αντίστοιχα. Παρόμοιες διατάξεις προστατευτικού χαρακτήρα διαλαμβάνουν και τα Άρθρα 18 (δικαίωμα ασύλου) και 19 (απαγόρευση ομαδικών απελάσεων) του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ (ΧΘΔ), που εφαρμόζονται όμως μόνον όταν τα κράτη-μέλη της ΕΕ ασκούν αρμοδιότητες κατά το ενωσιακό δίκαιο ή λαμβάνουν εφαρμοστικά αυτού μέτρα, κάτι το οποίο δε φαίνεται να συντρέχει στην προκείμενη περίπτωση. Ακόμη, δεν πρέπει να λησμονούμε ότι οι διαδικασίες των ομαδικών απελάσεων/επαναπροωθήσεων απαγορεύονται, σύμφωνα με το Άρθρο 4 του Πρωτοκόλλου υπ’ αριθμόν 4 της ΕΣΔΑ. Η επίμαχη ρύθμιση δεν δεσμεύει, βέβαια, την Ελλάδα, η οποία ουδέποτε επικύρωσε το Πρωτόκολλο, ωστόσο ένα ομόλογο προστατευτικό πλέγμα δομείται και στη βάση των Άρθρων 3 (απαγόρευση βασανιστηρίων ή άλλης απάνθρωπης, εξευτελιστικής μεταχείρισης) και 13 (δικαίωμα σε αποτελεσματική έννομη θεραπεία) της ΕΣΔΑ, από τα οποία η χώρα δεσμεύεται κανονικά. Μάλιστα, σε αρκετές περιπτώσεις η αναποτελεσματικότητα του ελληνικού συστήματος ασύλου έχει θεωρηθεί ότι παραβιάζει αυτές ακριβώς τις πρόνοιες, όπως συνέβη στη Sharifi κατά Ιταλίας και Ελλάδας 2014 (στέρηση πρόσβασης σε διαδικασίες ασύλου) ή επί της M.S.S. κατά Βελγίου και Ελλάδας [GC] 2011 (συνθήκες κράτησης και διεκπεραίωσης των αιτημάτων). Τέλος, ας μην παραβλέπουμε ότι, ακόμα και σύμφωνα με την πρόσφατη νομολογία της Ολομέλειας του ΕΔΑΔ (N.D. και N.T. κατά Ισπανίας [GC] 2020), όταν ένα κράτος αποκλείει την πρόσβαση των αιτητών ασύλου στην επικράτειά του, για να θεωρηθεί ότι τηρεί τις υποχρεώσεις του από την ΕΣΔΑ, θα πρέπει προηγουμένως να έχει θεσμοθετήσει εναλλακτικές διαδικασίες υποβολής αιτήματος, όπως έπραξε στην προκείμενη περίπτωση η Ισπανία, με τη χορήγηση σχετικής αρμοδιότητας στα κατά τόπους προξενεία της.
Υπό αυτά τα δεδομένα, η επιλογή της Ελλάδας να αναστείλει μονομερώς, και χωρίς τη συναίνεση κανενός εκ των συμβαλλομένων στη Σύμβαση της Γενεύης και το Πρωτόκολλο της Νέας Υόρκης μερών, συνιστά μια ενέργεια αμφίβολης νομιμότητας κατά το διεθνές δίκαιο. Η επίκληση «ασύμμετρης απειλής κατά της ασφάλειας της χώρας» είναι όλως αόριστη και δεν περιλαμβάνεται μεταξύ των περιπτώσεων που η ΣΒΔΣ αναγνωρίζει ως επιτρεπτούς λόγους αναστολής της ισχύος μιας διεθνούς συμφωνίας. Η παραβίαση των ως άνω υποχρεώσεων θα μπορούσε, ωστόσο, να δικαιολογηθεί στη βάση του ισχυρισμού άρσης του παράνομου χαρακτήρα μιας αντιδιεθνούς κρατικής πράξης (αδικοπραξίας κατά το διεθνές δίκαιο), λόγω ανώτερης βίας (force majeure) ή κατάστασης ανάγκης (necessity), σύμφωνα με τα Άρθρα 23 και 25 των Άρθρων της Επιτροπής Διεθνούς Δικαίου των Ηνωμένων Εθνών.
Σύμφωνα με το Άρθρο 23, για τη συνδρομή του λόγου άρσης της παρανομίας συνεπεία ανωτέρας βίας απαιτούνται (α) να έχει επισυμβεί η επενέργεια μιας αναπότρεπτης δύναμης ή ενός απρόβλεπτου εξωτερικού γεγονότος που (β) να μην εμπίπτει στη σφαίρα ευθύνης του ενεχόμενου κράτους, αλλά (γ) να καθιστά την εκπλήρωση της κρίσιμης διεθνούς υποχρέωσης υλικά ανέφικτη/αδύνατη· η ανωτέρα βία ενέχει το στοιχείο της ακούσιας παρανομίας και του καταναγκασμού του κράτους-δράστη με τέτοιο τρόπο, ώστε η τελούμενη πράξη να συνιστά τελικά «απότοκο» του καταναγκασμού αυτού κι όχι απόρροια της κρατικής βούλησης· προϋποθέτει φυσική καταστροφή (σεισμό, πλημμύρα, ξηρασία, άλλα ακραία καιρικά φαινόμενα) ή ανθρωπογενή κατάσταση (λ.χ. απώλεια του κυριαρχικού ελέγχου επί τμήματος της επικράτειας λόγω αποσχιστικού κινήματος ή ξενικής κατοχής, ξενική επιθετική ενέργεια) ή/και έναν συνδυασμό αυτών. Είναι φανερό ότι στην περίπτωση που μας απασχολεί μια τέτοια κατάσταση δε συντρέχει, καθώς ελλείπει το στοιχείο του εξωγενούς καταναγκασμού.
Περισσότερο πιθανή είναι η συνδρομή της κατάστασης ανάγκης (Άρθρο 25) που δεν εξαρτάται από την προηγούμενη συμπεριφορά του θιγόμενου κράτους, ούτε και από τυχηρά ή γεγονότα εκτός της σφαίρας ευθύνης και πρόνοιας του ενεχόμενου (ανωτέρα βία), αλλά αποβλέπει στην προάσπιση θεμελιωδών συμφερόντων είτε του ίδιου του κράτους είτε της διεθνούς κοινότητας. Η κατάσταση ανάγκης προϋποθέτει μια αγεφύρωτη σύγκρουση μεταξύ ενός ουσιώδους (ή με άλλη διατύπωση θεμελιώδους) συμφέροντος, το οποίο επιθυμεί να διαφυλάξει το κράτος-δράστης και μιας ανειλημμένης διεθνούς υποχρέωσης, στη θυσία της οποίας το ενεχόμενο μέρος προβαίνει προς διασφάλιση του συμφέροντος. Ωστόσο, ακόμα και σε αυτήν την περίπτωση, κανένα κράτος δεν μπορεί να επικαλεστεί την κατάσταση ανάγκης, εάν από τη φύση ή τη βάση της υποχρέωσης που παραβιάζεται προκύπτει ότι δεν υφίσταται δυνατότητα συγγνωστής προσβολής. Η Σύμβαση της Γενεύης, από την άλλη, αναγνωρίζει τη δυνατότητα παρέκκλισης από το προστατευτικό καθεστώς για λόγους εθνικής ασφάλειας ή δημόσιας τάξης, όπως προβλέπεται κατ’ Άρθρο 33(2). Το πρόβλημα, όμως, που τίθεται είναι ότι η επίμαχη πρόνοια παρέκκλισης (derogation clause), όπως και άλλες συναφείς της Σύμβασης (π.χ. Άρθρο 9 για τα προσωρινά μέτρα προς διαφύλαξη της εθνικής ασφάλειας), προϋποθέτουν εξατομικευμένη κρίση ενός εκάστου αιτητή ασύλου/δυνάμει πρόσφυγα, κάτι το οποίο καθ’ ομολογίαν της η Ελλάδα αδυνατεί να πράξει, λόγω «ασύμμετρης απειλής». Εξάλλου, όπως έκρινε και το Διεθνές Δικαστήριο Δικαιοσύνης, η επίκληση της κατάστασης ανάγκης το περισσότερο που μπορεί να πράξει, εφόσον επιχειρείται σύννομα κατά το διεθνές δίκαιο, είναι να απαλλάξει το κράτος από τη διεθνή ευθύνη, χωρίς ωστόσο να αναστέλλει ή να τερματίζει την παραβιασθείσα συμβατική υποχρέωση (Υπόθεση Gabčíkovo-Nagymaros, Ουγγαρία κατά Σλοβακίας 1997, §101).
Περαιτέρω, ούτε και υπό την ΕΣΔΑ η ελληνική στάση φαίνεται δικαιολογημένη. Εν πρώτοις, η Ελλάδα αποκλείει την πρόσβαση στην εδαφική της επικράτεια έναντι των πράγματι ανεξέλεγκτων ροών, χωρίς να έχει λάβει μέτρα διασφάλισης της πρόσβασης των αιτητών στο εθνικό σύστημα ασύλου, λ.χ. με τη θέσπιση δυνατότητας ταυτοποίησης και υποβολής αιτήματος ενώπιον των αρμόδιων προξενικών ή διπλωματικών αρχών. Στο σημείο αυτό να υπογραμμίσουμε και μια εξαιρετικά κρίσιμη, όσο και αρκετά παραγνωρισμένη, λεπτομέρεια· ο καταλογισμός ορισμένης παραβίασης της ΕΣΔΑ σε κράτος – μέλος προϋποθέτει, σύμφωνα με το Άρθρο 1 της Σύμβασης, τη θεμελίωση δικαιοδοσίας του εν λόγω κράτους. Το ΕΔΑΔ έχει στο παρελθόν (Hirsi Jamaa και Άλλων κατά Ιταλίας [GC] 2012) ερμηνεύσει με αρκετή ευρύτητα την παρούσα πρόβλεψη, δεχόμενο ότι δικαιούχοι διεθνούς προστασίας τελούντες υπό τον de facto έλεγχο των δυνάμεων ασφαλείας ενός κράτους, ακόμη και σε χώρο εκτός δικαιοδοσίας (π.χ. ανοικτή θάλασσα), τελούν υπό τη δικαιοδοσία του ενδιαφερόμενου κράτους κατά την έννοια της Σύμβασης. Στην περίπτωση που μας αφορά, είτε θα πρέπει να δεχτούμε την ύπαρξη ενός τοπικού-ειδικού διεθνούς εθίμου που τροποποιεί τη Συνθήκη της Λωζάννης για τη Μεθόριο της Θράκης 1923, με τρόπο ώστε να δημιουργείται μια «νεκρή ζώνη» (που δεν υπόκειται στην κυριαρχία κανενός κράτους) στην εδαφική περιοχή μεταξύ των δύο συνοριακών γραμμών (Ελλάδος-Τουρκίας), είτε ότι, μόλις κάποιος διέλθει από τα τουρκικά σύνορα, εισέρχεται απευθείας σε ελληνικό και εντεύθεν ευρωπαϊκό έδαφος κι άρα τελεί υπό τη δικαιοδοσία της Ελλάδας, χωρίς τη μεσολάβηση οποιασδήποτε ζώνης εκτός κυριαρχίας ή δικαιοδοσίας. Στη δεύτερη περίπτωση, γίνεται εύκολα κατανοητό ότι τα άτομα, των οποίων η χώρα εμποδίζει την είσοδο, τελούν ήδη υπό τη δικαιοδοσία της. Εξάλλου, όπως έχει κρίνει το ΕΔΑΔ, η άρνηση των αρμοδίων αρχών ενός κράτους να παραλάβουν αιτήματα ασύλου όταν αυτά υποβάλλονται επί της μεθορίου, ήτοι στη συνοριακή γραμμή και πριν την είσοδο στην επικράτεια του ενεχόμενου κράτους (M.A. και Άλλοι κατά Λιθουανίας 2018, §70) συνιστά παραβίαση της Σύμβασης.
Τέλος, η επίκληση εκ μέρους της ελληνικής κυβέρνησης του Άρθρου 78(3) ΣΛΕΕ δε συνιστά, στην παρούσα φάση, δικαιολογητική βάση των ενεργειών της. Η εν λόγω ρύθμιση περιγράφει την αρμοδιότητα του Συμβουλίου, κατόπιν πρότασης της Επιτροπής και διαβούλευσης με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, να διατάξει σειρά μέτρων προστασίας ενός κράτους-μέλους που θίγεται από αθρόες εισροές υπηκόων τρίτων χωρών. Σύμφωνα με τη διάταξη, το Συμβούλιο κρίνει κυριαρχικά σχετικά με τη συνδρομή ή όχι της «επείγουσας κατάστασης» (κατάστασης ανάγκης). Επομένως, έως ότου το Συμβούλιο αποφανθεί, η επίκληση της επίμαχης πρόνοιας δεν αποτελεί βάση για συγγνωστή παραβίαση διεθνώς ανειλημμένων υποχρεώσεων.
Αντί κατακλείδας, ας σημειώσουμε ότι η Ελλάδα ορθά αντιδρά στην εργαλειοποίηση του προσφυγικού-μεταναστευτικού ζητήματος από την τουρκική κυβέρνηση και δικαιούται σε κάθε περίπτωση να θωρακίσει τα εξωτερικά της σύνορα. Ωστόσο, εκείνο που τη διαφοροποιεί από τη γείτονα χώρα-συστηματικό παραβάτη των διεθνών νομικών της υποχρεώσεων, είναι η προσήλωση στις αρχές του κράτους δικαίου και τις θεμελιώδεις ελευθερίες· στο δίλημμα, λοιπόν, ασφάλεια ή νομιμότητα, δεδομένης της ύπαρξης εναλλακτικών επιλογών, η χώρα πρέπει τάχιστα να επιλέξει την ασφάλεια υπό το κράτος του δικαίου. Ειδάλλως, θα εμπλακεί σε μια λογική ίσης παρανομίας/tu quoque, η οποία ουδεμία σχέση έχει με τα διεθνή νόμιμα, αλλά και την προσήλωσή της στις ανθρωπιστικές και δικαιοκρατικές αξίες.
